Bouwen zonder omgevingsvergunning kan leiden tot handhavend optreden als voor de betreffende activiteit wél een vergunning vereist was. Maar voordat een gemeente een maatregel neemt, moet eerst duidelijk zijn welke regels zijn overtreden, wie daarvoor verantwoordelijk is en of de situatie eventueel kan worden gelegaliseerd.
Onder de Omgevingswet is die beoordeling niet altijd eenvoudig. Bij bouwen kunnen verschillende regels naast elkaar gelden voor het technische en ruimtelijke deel van de activiteit. Een bouwwerk kan bovendien vergunningplichtig, meldingsplichtig of vergunningvrij zijn.
Kort gezegd: bouwen zonder vereiste vergunning kan leiden tot een last onder dwangsom of bestuursdwang, maar een zorgvuldig handhavingstraject begint altijd met het vaststellen van de overtreding en het onderzoeken van de mogelijkheden voor herstel of legalisatie.
Wanneer is sprake van bouwen zonder omgevingsvergunning?
Niet iedere bouwactiviteit heeft een omgevingsvergunning nodig.
Onder de Omgevingswet wordt onderscheid gemaakt tussen de technische bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit. Voor beide onderdelen kunnen afzonderlijke regels gelden. Soms is een vergunning nodig, soms een melding en in andere gevallen kan vergunningvrij worden gebouwd.
Van een overtreding kan bijvoorbeeld sprake zijn wanneer:
- wordt gebouwd zonder een vereiste omgevingsvergunning;
- een bouwwerk in strijd met het omgevingsplan wordt gerealiseerd;
- anders wordt gebouwd dan in de verleende vergunning is toegestaan;
- vergunningvoorschriften niet worden nageleefd;
- een vereiste bouwmelding ontbreekt.
Daarom is de eerste vraag bij een handhavingsdossier niet simpelweg: “Is er zonder vergunning gebouwd?”
Eerst moet worden vastgesteld welke activiteit heeft plaatsgevonden en welk juridisch regime daarop van toepassing was.
Wat zijn de gevolgen van bouwen zonder vereiste vergunning?
Wanneer daadwerkelijk sprake is van een overtreding, kan het bevoegd gezag handhavend optreden.
De belangrijkste bestuursrechtelijke herstelsancties zijn de last onder dwangsom en de last onder bestuursdwang.
Last onder dwangsom
Bij een last onder dwangsom krijgt de overtreder opdracht om de overtreding binnen een bepaalde termijn te beëindigen of te herstellen.
Gebeurt dat niet, dan wordt een dwangsom verbeurd. Het doel daarvan is niet primair bestraffen, maar ervoor zorgen dat de overtreding wordt beëindigd.
Last onder bestuursdwang
Bij een last onder bestuursdwang krijgt de overtreder in beginsel de gelegenheid om de situatie zelf te herstellen.
Gebeurt dat niet binnen de gestelde termijn, dan kan het bevoegd gezag zelf maatregelen nemen en de kosten daarvan onder voorwaarden verhalen op de overtreder.
Welke maatregel passend is, hangt af van de omstandigheden van het dossier.
Moet een gemeente altijd handhaven?
Handhaving staat bij een geconstateerde overtreding in beginsel voorop.
Alleen in bijzondere omstandigheden kan aanleiding bestaan om niet handhavend op te treden. Een belangrijk voorbeeld is concreet zicht op legalisatie. Ook kan handhaving in een specifiek geval onevenredig zijn in verhouding tot de belangen die met handhaving worden gediend.
Dat betekent dat een gemeente na het vaststellen van een overtreding niet direct alleen naar de sanctie moet kijken.
De volgende vraag is:
Kan en mag de bestaande situatie alsnog juridisch worden toegestaan?
Kan bouwen zonder vergunning achteraf worden gelegaliseerd?
In sommige situaties wel.
Is een bouwwerk zonder een vereiste vergunning gerealiseerd, dan moet worden onderzocht of alsnog aan de geldende regels kan worden voldaan.
Voor het technische deel van bouwen kan bijvoorbeeld alsnog een technische omgevingsvergunning of bouwmelding nodig zijn.
Past het bouwwerk ruimtelijk niet binnen het omgevingsplan, dan kan worden onderzocht of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) mogelijk is.
Legalisatie is daarmee geen automatisme.
Er moet inhoudelijk worden beoordeeld of de situatie alsnog juridisch kan worden toegestaan.
Hoe beoordeel je of legalisatie mogelijk is?
Bij die beoordeling kunnen verschillende vragen een rol spelen:
- Welke activiteit is zonder de vereiste toestemming uitgevoerd?
- Welke regels golden op het moment van bouwen?
- Past het bouwwerk binnen het huidige omgevingsplan?
- Is voor het technische deel een vergunning of melding nodig?
- Kan een eventuele strijd met het omgevingsplan via een BOPA worden toegestaan?
- Welke belangen spelen op en rond de locatie?
- Welke onderzoeken of onderbouwingen zijn noodzakelijk?
- Is sprake van concreet zicht op legalisatie?
Juist bij complexere situaties komen vergunningverlening, ruimtelijke ordening en handhaving daardoor samen.
Een legalisatievraag is niet alleen een handhavingsvraag. Er moet ook worden beoordeeld of de bestaande situatie vanuit het omgevingsrecht aanvaardbaar kan worden gemaakt.
Wat als legalisatie niet mogelijk is?
Als een overtreding niet kan worden gelegaliseerd, kan herstel van de rechtmatige situatie noodzakelijk zijn.
Wat daarvoor nodig is, hangt af van de aard van de overtreding. Soms kan een bouwwerk worden aangepast zodat alsnog aan de regels wordt voldaan. In andere situaties kan gedeeltelijke of volledige verwijdering aan de orde zijn.
Voor het bevoegd gezag is het daarbij belangrijk dat een handhavingsbesluit zorgvuldig wordt voorbereid.
Duidelijk moet zijn:
- welke overtreding is vastgesteld;
- welke wettelijke regel is overtreden;
- wie als overtreder kan worden aangemerkt;
- welke herstelmaatregel wordt verlangd;
- binnen welke termijn herstel moet plaatsvinden;
- waarom de gekozen maatregel geschikt en evenredig is.
Een juridisch juiste constatering alleen is dus niet voldoende. Ook de gekozen vervolgstap moet stand kunnen houden.
Waarom zijn bouwen en handhaving onder de Omgevingswet soms complex?
Sinds de invoering van de Omgevingswet moet bij bouwen scherper onderscheid worden gemaakt tussen verschillende activiteiten en verplichtingen.
De technische bouwactiviteit kent eigen vergunning-, meldings- en informatieplichten. Daarnaast moet worden bepaald of het bouwen ruimtelijk binnen het omgevingsplan past.
Daardoor vraagt een handhavingsdossier soms om meerdere beoordelingen tegelijk:
- wat is feitelijk gebouwd?
- welke toestemming of melding was daarvoor nodig?
- past de bestaande situatie binnen het omgevingsplan?
- kan de situatie alsnog worden toegestaan?
- welke handhavingsmaatregel is juridisch passend?
De kwaliteit van het dossier zit juist in de samenhang tussen die vragen.
Wanneer is aanvullende specialistische kennis waardevol?
Niet iedere overtreding leidt tot een ingewikkeld handhavingsdossier.
Aanvullende specialistische kennis wordt vooral waardevol wanneer bijvoorbeeld:
- niet direct duidelijk is welke vergunning- of meldingsplicht gold;
- bouwen en gebruik door elkaar lopen;
- het bouwwerk afwijkt van het omgevingsplan;
- een BOPA nodig kan zijn voor legalisatie;
- verschillende belangen bij de beoordeling samenkomen;
- een handhavingsverzoek is ingediend;
- een besluit juridisch zorgvuldig moet worden onderbouwd.
Dan is het belangrijk om niet alleen vanuit handhaving naar het dossier te kijken.
Vergunningverlening, ruimtelijke ordening en juridische handhaving kunnen allemaal onderdeel worden van dezelfde oplossing.
Van overtreding naar juridisch houdbare oplossing
Precies bij die samenhang ondersteunt REEF omgevingsrecht gemeenten.
Onze consultants werken binnen vergunningverlening, ruimtelijke ordening en het omgevingsplan en kunnen daardoor een handhavingsvraagstuk ook vanuit de achterliggende ruimtelijke en juridische context beoordelen.
Bij complexe dossiers kan dat bijvoorbeeld betekenen dat zij:
- beoordelen welke regels en vergunningplichten van toepassing zijn;
- onderzoeken of legalisatie mogelijk is;
- BOPA- en ETFAL-vraagstukken inhoudelijk beoordelen;
- vergunningverlening en ruimtelijke afweging met elkaar verbinden;
- bijdragen aan een duidelijke en juridisch houdbare dossieropbouw.
Daarbij draait het niet alleen om constateren dát iets niet volgens de regels is gegaan.
De vervolgvraag is minstens zo belangrijk: wat is binnen de geldende regels een juridisch houdbare en praktisch uitvoerbare route vooruit?
Zo helpt REEF omgevingsrecht gemeenten om complexe omgevingsrechtelijke dossiers zorgvuldig te beoordelen en van constatering naar een duidelijk resultaat te brengen.
Verder met een complex omgevingsrechtelijk dossier?
Werk je als gemeente aan een dossier waarin vergunningverlening, legalisatie en ruimtelijke afweging samenkomen? Bekijk dan hoe REEF omgevingsrecht gemeenten ondersteunt.
Wil je een concreet vraagstuk bespreken met een van onze collega’s? Neem contact op met REEF omgevingsrecht.
Gerelateerde artikelen
- Hoe optimaliseer je het crediteurenproces binnen je organisatie?
- Hoe pak je een achterstand in de administratie effectief aan?
- Hoe verbeter je de samenwerking tussen HR en de lijnorganisatie?
- Wat is het verschil tussen een HR-adviseur en een HR Business Partner?
- Hoe voorkom je dat kort verzuim langdurig wordt?